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La mer Noire est affublée de nombreux surnoms : l’OTAN appelle cette mer, par euphémisme, une zone d’« importance stratégique », l’ancien président roumain Traian Băsescu l’a surnommée « un lac russe » en 2005 et les Russes, en réponse, l’ont appelé « un lac de l’OTAN ». Alors que la Roumanie considère traditionnellement la mer Noire comme « son meilleur voisin », ces étiquettes reflètent la perception accrue de la menace dans la région. Pourtant, aucun de ces surnoms, chargés d’une signification géostratégique, ne montre la réalité.
La Roumanie a chanté de musique sur l’importance stratégique de la mer Noire bien avant l’annexion de la Crimée en 2014 par la Russie. Dans ses efforts pour rejoindre l’OTAN (en 2004) et l’Union européenne (en 2007), Bucarest s’est vendue comme un acteur géostratégique clé, en se basant sur sa propriété de pays en front de mer et allié loyal. Bucarest a offert à l’Ouest un accès territorial à une région à la fois vitale pour relier l’Eurasie à la Méditerranée et au Moyen-Orient et riche en ressources énergétiques. En implantant l’Occident dans le bassin de la mer Noire, la Roumanie a cherché à résoudre ses propres problèmes de sécurité.
Historiquement, la Roumanie s’est perçue comme étant coincée entre des empires et de puissants voisins. En conséquence, elle a développé une culture stratégique défensive. Sur le plan rhétorique, la Roumanie conserve encore le rôle de « rempart de l’Europe contre les invasions asiatiques ». Au cours du siècle dernier, la Russie a été la plus grande de ces menaces perçues. Les actions de la Russie à l’égard de la Roumanie – que ce soit le vol de son trésor national, qui a été envoyé à Moscou pour y être conservé pendant la Première Guerre mondiale et n’est jamais revenu, ou la perte de la Moldavie découplée par l’Union soviétique après la Seconde Guerre mondiale – ont amené Bucarest à considérer Moscou comme son « autre » puissant. Cette perception a été aiguisée par la dictature de Nicolae Ceaușescu, qui a vu la Roumanie isolée du bloc communiste, s’appuyant sur une doctrine de guérilla qui anticipait une éventuelle invasion russe. La stratégie de sécurité nationale de la Roumanie pour 2007 fait de la mer Noire une priorité stratégique et la lie à l’affirmation de son identité nationale. Le profil du pays devrait être rehaussé – c’est ce que dit le document – par la « promotion de la démocratie » et de ses valeurs autour de la mer Noire. Le nouvel objectif de la Roumanie de « démocratiser » les régions dont elle fait partie est encore élargi dans la Stratégie de défense nationale 2010. Aujourd’hui, le discours de la Roumanie sur la défense des valeurs occidentales a du sens dans le contexte de l’annexion de la Crimée et de la réticence de nombreux membres de l’OTAN à soutenir les sanctions contre la Russie, mais « assurer la sécurité de la mer Noire » a été relégué dans la Stratégie de défense nationale 2015 en tant qu’objectif national sans stratégie claire.
Peu après son adhésion à l’OTAN en 2004, la Roumanie a lancé une série d’initiatives visant à stabiliser la région de la mer Noire en renforçant la coopération entre voisins et son profil stratégique. Le Forum des ONG de la mer Noire ainsi que diverses ouvertures diplomatiques visant à améliorer les relations tendues avec l’Ukraine, la Moldavie et la Géorgie offrent plusieurs exemples.
Bucarest s’est avérée incapable de résoudre ce qu’elle perçoit comme ses problèmes de sécurité avec les outils de l’OTAN et de l’UE. Au sein des deux organisations, la Roumanie a mis en garde contre l’insécurité de la mer Noire. Bien que toutes deux aient promis d’écouter, elles n’ont pas réussi à empêcher la désastreuse guerre russo-géorgienne de 2008. Au niveau de l’UE, Bucarest a proposé la « Synergie de la mer Noire » en 2008. Pourtant, ses tentatives de transformer l’initiative en une stratégie régionale de l’UE ont échoué, et l’Union a continué à considérer la Russie comme un partenaire, même après que Moscou a envahi son voisin du sud.
Refoulée par l’Union européenne, la Roumanie est allée frapper à la porte de l’OTAN. Après la guerre russo-géorgienne de 2008, Bucarest a insisté pour que la mer Noire devienne une priorité de l’OTAN et, à la suite de l’annexion de la Crimée en 2014, l’alliance a accepté de donner la priorité à la mer Noire sur le plan rhétorique, sinon activement.
En même temps, Bucarest a fait appel à son partenaire stratégique le plus précieux, les États-Unis, d’abord en sécurisant une base aérienne américaine sur le territoire roumain, puis un système de défense antimissile balistique à Deveselu. Ces investissements en matière de sécurité ont fait de Bucarest la priorité des relations bilatérales par rapport à l’OTAN et à l’Union européenne dans la triade de sécurité nationale : son partenariat stratégique avec les États-Unis vient en premier, puis l’OTAN, et enfin l’Union européenne.
L’annexion de la Crimée et la guerre dans le Donbass n’auraient pas dû être une surprise stratégique pour la Roumanie et l’Occident. La politique de sécurité agressive de la Russie dans la région de la mer Noire s’est manifestée avec le lancement de la guerre russo-géorgienne de 2008. Sans préparation militaire à un conflit régional, la Roumanie s’est alignée sur le bloc occidental pour tenter de trouver une solution diplomatique et s’est abstenue d’adopter une position clairement anti-russe en ce qui concerne la sécurité de la mer Noire.
Après 2014, Bucarest a ajouté un nouveau verset à sa chanson sur la mer Noire : « On vous l’avait dit. » Depuis la fin de la guerre froide, la Russie a agi de manière agressive dans la région de la mer Noire. Elle a menacé les voisins de « conflits gelés ». Moscou a également développé un arsenal efficace d’instruments de guerre non cinétique contre les États post-soviétiques, décourageant la plupart d’entre eux d’adhérer à l’Union européenne et à l’OTAN. Le Programme d’armement de l’État russe de 2010 mettait fortement l’accent sur les capacités navales, qui sont devenues pleinement exploitables après l’annexion de la Crimée en 2014. Moscou a commencé à étendre sa puissance maritime dans la mer Noire et a utilisé la base de Sébastopol pour projeter sa puissance dans la Méditerranée orientale. L’annexion de la Crimée et le renforcement militaire subséquent dans la péninsule ne constituent donc, de l’avis de la Roumanie, qu’une continuation de l’impérialisme russe dans la mer Noire.
Néanmoins, Bucarest – qui avait investi massivement dans des formes de guerre expéditionnaire au détriment de ses capacités de défense territoriale – n’était pas politiquement et stratégiquement préparée à l’événement. Les conséquences de l’annexion de la Crimée sont énormes, encore mal connues et susceptibles de se répercuter dans toute la région dans les années à venir. La Roumanie se trouve aujourd’hui dans une position géostratégique entièrement nouvelle et ambiguë, avec des capacités de défense territoriale douteuses et des perspectives énergétiques incertaines.
Le nouveau statut de facto de la Crimée en tant que territoire russe fait de Moscou et de Bucarest des voisins maritimes. Cela a des implications tant sur le plan militaire que sur le plan de la sécurité économique. D’un point de vue militaire, avoir la Russie à ses frontières s’accompagne de menaces périodiques d’annihilation pour avoir accueilli une base de défense antimissile balistique américaine, d’exercices simulant l’invasion de la Roumanie et de violations répétées de l’espace aérien. L’accumulation d’une bulle anti-accès/déni de zone basée en Crimée restreint intrinsèquement la liberté de mouvement de la Roumanie en mer Noire. De plus, Moscou est désormais en mesure d’attaquer la plus grande partie de la Roumanie à partir de la terre et de la mer et, en cas d’agression, les alliés de l’OTAN de la Roumanie devront s’impliquer militairement pour renforcer les défenses du pays.
Ces changements stratégiques ont mis Bucarest dans une situation difficile. Militairement non préparée et souffrant d’une perception accrue de la menace basée sur une histoire douloureuse avec la Russie, Bucarest craint non seulement la belligérance russe, mais aussi l’isolement de ses alliés. Cette crainte s’articule autour du débat sur l’article 5. Le président américain Donald Trump est arrivé au pouvoir en partie à la suite d’une campagne de remise en question de l’article 5 de l’OTAN. Quelques mois plus tard, lors du sommet de l’OTAN de 2017 à Bruxelles, ce président a encore refusé de s’engager à respecter la clause de défense collective de l’alliance. Ce n’est que lorsque le président roumain Klaus Iohannis a réussi à obtenir une réunion à la Maison Blanche qu’un journaliste roumain a finalement arraché une réponse rassurante à Trump : les États-Unis viendraient à la défense de leurs alliés. Le journaliste est rapidement devenu un héros national en Roumanie.
En réponse au renforcement de l’armée russe en Crimée, Bucarest a réorienté son attention de la guerre expéditionnaire à la défense territoriale. Bien qu’elle se soit réorganisée considérablement plus lentement que la Pologne, en 2015, la Roumanie a construit un consensus multipartite pour porter le budget de la défense à 2 % du produit intérieur brut pendant une décennie à partir de 2017. Jusqu’à maintenant, le gouvernement a tenu sa promesse. Avec cet argent, Bucarest va faire du shopping, consacrant 33% de son budget de défense aux acquisitions, le pourcentage le plus élevé parmi les alliés en 2017. Les programmes d’acquisition de la Roumanie, d’une valeur de plus de 11 milliards de dollars, couvrent les capacités de défense territoriale pour toutes les forces. Bucarest achète principalement des capacités américaines (jets F-16 d’occasion, nouveaux systèmes Patriot, radars mobiles longue distance et véhicules blindés Piranha) en raison de son partenariat stratégique avec les États-Unis, et secondairement des capacités allemandes (véhicules blindés construits en Roumanie avec Rheinmetall) et des équipements israéliens (missiles Spike). Le gouvernement roumain a deux objectifs principaux : l’acquisition à grande échelle d’équipements militaires, tels que des véhicules blindés, des lanceurs de missiles et des avions de combat F-16, et le transfert de savoirs pour aider à reconstruire l’industrie de la défense nationale, qui s’est effondrée pendant la période de transition post-1989. Bien que les plans actuels soient ambitieux, aucun n’a été finalisé et le gouvernement n’a pas encore établi de calendrier officiel. Compte tenu de la complexité du processus d’acquisition, le ministère de la Défense a sous-utilisé l’an dernier son budget de 400 millions de dollars.
Bien que l’OTAN ait lentement relevé son niveau d’engagement en mer Noire d’assurances verbales à une réelle dissuasion depuis 2014, l’impérialisme militaire russe pose toujours un défi majeur à la Roumanie. Bucarest constate un déséquilibre important entre les parties nord et sud du flanc Est de l’OTAN. Au Sommet de Varsovie de 2016, les membres de l’OTAN ont convenu de renforcer la présence avancée en mer Baltique (la partie nord de la frontière orientale) et de n’assurer qu’une présence avancée sur mesure en mer Noire. Concrètement, cela signifie que le sud-est (c’est-à-dire la Roumanie) ne recevra pas d’unités de formation et d’état-major des forces de combat. La présence de l’OTAN dans la région restera plutôt discontinue. Au-delà du fait que les deux formes de présence avancée représentent de simples sparadraps plutôt qu’une véritable dissuasion militaire, le déséquilibre entre le Nord et le Sud est frappant, d’autant plus que tous les conflits militaires dans lesquels la Russie a été impliquée le long du flanc oriental – gelés et actifs – ont eu lieu dans la région de la mer Noire, et non dans les pays baltes.
Ce déséquilibre n’a rien d’étonnant, car la Roumanie est le seul État à chanter la chanson de l’insécurité de la mer Noire. Malgré le fait que trois des six pays de la mer Noire sont membres de l’OTAN (et deux autres sont partenaires), la mer Noire est tout sauf un lac de l’OTAN. La Roumanie est la seule à faire pression en faveur d’une présence plus importante de l’OTAN dans la région. Les intérêts de la Turquie ne chevauchent pas ceux des autres membres de l’OTAN, notamment en ce qui concerne la Convention de Montreux et l’accès à cette mer. Pendant ce temps, la Bulgarie est limitée par des intérêts économiques pro-russes, une opinion publique traditionnellement favorable à Moscou et sa dépendance énergétique.
Au-delà des États de la mer Noire, l’importance stratégique de la région ne fait pas l’objet d’un consensus au sein de l’alliance elle-même. C’est apparu clairement lors de la préparation du sommet de Varsovie de 2016, lorsque la Roumanie a proposé une flotte de la mer Noire de l’OTAN. L’alliance a refusé de placer la proposition sous son pavillon, de sorte que Bucarest a suggéré une flotte régionale, à laquelle l’Ukraine, la Turquie et, dans un premier temps, la Bulgarie ont donné leur accord. Le Premier ministre bulgare Boyko Borisov a changé d’avis et a annulé la participation de Sofia. Prenant le président roumain Iohannis par surprise, Borisov a déclaré qu’il veut « la paix et l’amour », et non la guerre, en mer Noire.
Il est vrai que les membres de l’OTAN se sont engagés à s’attaquer à la question du déni d’accès de la Russie et des mesures de confinement de la mer Noire. Pourtant, les solutions proposées dans le cadre du sommet de Bruxelles en 2018 restent floues. Jusqu’à présent, la seule proposition concrète ayant un impact potentiel est l’Initiative 4×30, qui promet d’accroître l’état de préparation d’ici 2020. Cependant, même avec cette proposition, les membres du flanc Est de l’OTAN devraient potentiellement attendre des semaines avant d’obtenir une aide militaire en cas d’agression russe.
En fin de compte, les perspectives de sécurité de la Roumanie restent floues, et c’est la faute à la fois de l’OTAN et des dirigeants nationaux. Alors que Bucarest a demandé d’accueillir la composante de commandement terrestre 3 étoiles de l’OTAN et exige une flotte de l’OTAN en mer Noire, les décideurs nationaux n’ont pas réussi à établir un ordre du jour clair des priorités de la Roumanie en matière de sécurité pour le sommet de 2018. D’autre part, l’OTAN a promis de donner la priorité à la mer Noire, mais ne l’a pas fait. Ce faisant, l’OTAN a porté atteinte à sa crédibilité, tant aux yeux de la Roumanie que sur la scène internationale.
Au-delà des questions militaires, l’annexion de la Crimée et la bulle anti-accès qui en résulte entraînent de graves complications pour la sécurité énergétique de la mer Noire et la liberté maritime. L’Ukraine, bien sûr, a le plus souffert, perdant la possibilité de développer des ressources offshore inexploitées autour de la Crimée et d’atteindre potentiellement une indépendance énergétique. Après avoir réglé un différend à la Cour internationale de justice avec l’Ukraine au sujet des zones économiques exclusives autour de l’île des Serpents en 2009, la Roumanie a récemment entamé des explorations pétrolières dans la région. Cependant, cette grande victoire de Bucarest en 2009 est partiellement annulée par la non-reconnaissance par la Russie de la décision du tribunal. Maintenant que les deux pays sont voisins maritimes, les différends bilatéraux sont beaucoup plus probables : la Russie a la capacité d’entraver les explorations, de forcer le retrait des compagnies roumaines, de bloquer les flux commerciaux du Danube vers la mer Noire, ou même d’attaquer les capacités roumaines dans la zone économique exclusive. Comme l’Union européenne n’a pas donné la priorité à la route énergétique de la mer Noire et que l’OTAN n’a pas mis la sécurité énergétique à l’ordre du jour, Bucarest doit se débrouiller seul pour préserver son indépendance énergétique et sa libre circulation dans la mer Noire.
La Roumanie est également vulnérable à la guerre hybride, qui vise en particulier les infrastructures critiques – la corruption ayant freiné la modernisation post-communiste de la Roumanie – et la guerre de l’information. Malgré la formulation de politiques de sécurité nationale indépendamment de la Russie, la Roumanie reste sensible aux récits stratégiques lancés par Moscou visant à semer la confusion et la désunion au sein de la communauté euro-atlantique. Bien que le consensus national selon lequel la Russie constitue une menace demeure intact – contrairement à de nombreux autres pays européens – la désinformation russe a réussi à transformer des sources de sécurité, comme la défense antimissile balistique, en sources perçues d’insécurité. La désinformation russe a également considérablement entravé la solidarité régionale et les relations de la Roumanie avec ses voisins.
Quand il s’agit de la chanson roumaine sur l’insécurité de la mer Noire, rien n’est ce qu’il semble être. Non reconnue par l’alliance pour son importance stratégique, la mer Noire est loin d’être un lac de l’OTAN. Pourtant, malgré les guerres de 2008 et 2014, ce n’est pas encore un lac russe non plus. Et vu l’immense insécurité dans la mer Noire, ce n’est pas, comme espéré, le « meilleur voisin » de la Roumanie.
Iulia-Sabina Joja est consultante pour la sécurité euro-atlantique et boursière de la Fondation Hanns Seidel sur la culture stratégique européenne à la ZMSBw. Elle a soutenu avec succès sa thèse de doctorat sur la culture stratégique de la Roumanie, détient un M.A. du King’s College London en études sur la guerre, a travaillé à l’OTAN et comme conseillère sur la sécurité et la défense euro-atlantique au sein de l’administration présidentielle roumaine. Les opinions exprimées ici sont personnelles et ne sont pas nécessairement celles d’une institution à laquelle elle est affiliée.
Note du traducteur
Cet article est issu d'une série de 5, basés sur des sources proches de l'OTAN. Il est toujours intéressant de lire les points de vue qui y sont développés car même si certains jugements de valeur sont contestables et que ce cinquième article est le plus politiquement orienté, l'ensemble est assez équilibré dans le cadre de la Russophobie endémique en Occident.
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